改革和政策协同推进扩内需

作者：方福前（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授）

2023年7月24日，中共中央政治局会议指出，上半年，我国“国民经济持续恢复、总体回升向好，高质量发展扎实推进，产业升级厚积薄发，粮食能源安全得到有效保障，社会大局保持稳定，为实现全年经济社会发展目标打下了良好基础”。但同时也要认识到，我国经济运行正处于结构性转型的关键时点，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，需要更好统筹国内国际经济发展大局。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，内需在中国经济发展中的作用进一步凸显，寻找扩大内需促进经济增长的路径，需要改革和政策协同推进。

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扩内需宜投资和消费共同发力

20世纪90年代后期以来，我国一直重视内需在经济增长中的重要作用。1978年启动的改革开放极大地提高了中国的科学技术水平和生产力水平，持续提高了中国经济的潜在总供给能力和经济增长率，同时极大地扩大了国内国际市场空间和需求规模。但在经济不断融入全球化的进程中，尤其是国内国际经济发展形势的千变万化，内需不足逐渐成为1998年以来中国经济的常态之一。从实践来看，国际市场环境越宽松，我国供给和需求匹配的程度也越高，经济发展越顺畅。1998年以来，以扩大内需为目标的积极财政政策，成为我国应对总供给与总需求矛盾的重要政策工具，这在以往的经济实践中并不鲜见。党的十八大以来，面对世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，国内国际环境发生了巨大变化，一方面是国际市场空间和规模收缩，另一方面为了更好满足人民群众日益增长的物质文化需要和经济安全，我国国内统一大市场日益发展壮大。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是新发展阶段着力推动中国式现代化进程的重要战略任务。

内需由投资和消费这两部分构成，扩内需需要投资和消费共同发力。从投资来看，2012年以来，民间投资占全社会固定资产投资比重一直稳定在55.7%—58.9%之间，民间投资在制造业投资中占比在80%上下，民间投资是固定资产投资的主力军已经有了连续超过15年的记录，表明我国民间投资的潜力长期存在，且具备坚实的经济基础。2023年上半年固定资产投资增长主要是国有投资贡献的，投资这驾马车增速走低的主要原因是民营投资低迷，因此扩大投资需要加大力度稳定民营企业家的投资信心，促进民营投资热度回升。再看消费这驾马车。中国统计口径中的最终消费分为政府消费和居民消费。自2008年以来，政府消费和居民消费在最终消费中一直是三七开，也就是政府消费在最终消费中占30%上下，居民消费占70%上下。居民消费是消费需求中的大头，也是最容易受到市场变化或经济波动影响的。2023年前6个月，全国居民人均消费增长7.6%，比去年同期高6.8个百分点，但需要认清的现实是，当前我国居民消费增长仍然没有恢复到疫情前2019年的增速，居民消费增长的潜力有待进一步释放。

虽然当前中国经济面临的突出问题是内需不足，但是供给与需求是相互依存相互影响的。微观和宏观经济变量的均衡值都是由供求均衡决定的。把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，一方面，推进供给侧结构性改革必须以需求为依托，以适度扩大需求为基础。脱离需求，供给侧结构性改革就会失去方向、失去目标。另一方面，扩大内需也离不开供给侧结构性改革。最近一段时期以来，党中央和国务院进一步加大了扩大内需的政策力度，不断出台新的政策措施，并且注重打好政策组合拳。从2018年7月中共中央政治局会议提出“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期），到2020年4月中央政治局会议提出“六保”（保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转）；从2021年12月中央经济工作会议指出我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，到2023年7月24日中共中央政治局经济工作会议提出“着力扩大内需、提振信心、防范风险，不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”，都是旨在通过加大政策力度、提振信心稳预期来促进消费和投资增长，加快经济回升。

扩内需重在稳预期

无论是企业投资还是居民消费，首先决定于投资者和消费者的预期和信心。“在经济生活中的许多领域，特别是涉及投资和财务决策的领域，预期是做出决策的关键。它影响投资者的投资规模，也影响消费者现在的支出或（为未来）储蓄的决策。”（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯著，萧琛主译，《经济学》第19版，商务印书馆2013年版）所谓预期，是指经济当事人对未来市场状况、宏观经济走势、未来的投资回报或收入增长等变量的估计和判断。这些估计和判断是乐观的还是不乐观的，对未来的市场状况和收入变化是看好还是不看好，决定着他（她）现在的投资或消费意愿和积极性。而经济当事人对未来预期的好或差主要决定于社会环境（包括制度环境和政策取向）和宏观经济走势。这也就是我们这些年反复强调“引导预期”“管理预期”“预期转弱”“稳预期”“改善预期”的原因。

企业投资是为了获得利润和企业发展，因此其主要决定因素是预期的投资回报，即企业收入扣减投资成本之后的预期收益。企业收入来源于其产品和服务的销售量以及销售价格，而影响企业销售量和销售价格的重要因素是宏观经济状况，例如GDP增长速度和市场需求状况。这表明企业投资取决于宏观经济活动可能会产生的收益。如果企业产能存在闲置和（或）库存超过正常或合意水平，企业就没有增加投资的意愿。经济学家们发现，投资和经济周期密切相关，投资增减一般是顺周期的。除了新项目初始需要的大规模固定资产投资以外，企业投资要考虑的成本还包括日常经营活动使用的生产要素成本、融资成本，以及依法依规缴纳的税费成本等。需要注意的是，企业投资不但要考虑这些财务报表上可见的会计成本，还要考虑投资活动和生产经营活动所要消耗的制度成本，即新制度经济学所说的交易费用。制度成本过高无疑会打击投资的积极性。一笔投资要收回成本和获得净收益需要一个或长或短的周期，其间充满着风险和不确定性，因此，投资者对未来市场状况和利润的预期以及对企业的信心，都是决定投资非常重要的因素。

居民消费需求的决定因素主要是个人现有的，以及未来可以预期到的收入和财富总额，包括现期可支配收入、预期的未来收入，以及失业、生病和退休后的社会保障（实际上是生活保障）等。子女受教育的成本、赡养老人的成本、医疗服务支出也是影响中国居民消费的三个重要因素，这些成本过高也会影响消费信心。现代经济学发现，不同收入阶层消费者的消费倾向是不同的，边际消费倾向随着收入水平的增高而逐渐递减，因此，收入分配差距同样是影响全社会居民消费需求的重要因素。提振居民消费需求重在保障就业以获得当前可支配收入，稳定居民对于教育、医疗和养老的支出预期，尤其需要合理保障普通劳动者分享经济社会发展成果的权利，缩小居民收入差距，使得居民既有能力消费，同时也有积极性消费。

可以看到，近几年的政策实施对于稳定经济和社会发挥了很大的作用，取得了一系列明显的成效。但是同时也应该看到，经济恢复和好转还没有达到人们期望的结果。以高质量发展夯实全面建设社会主义现代化国家的物质基础，促进社会预期与经济发展良性循环，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，需要进一步加大改革开放的力度，同时配套一揽子宏观经济政策刺激，通过改革与政策协同，推进扩内需促增长。

坚持改革和政策协同推进

中国经济在1978年以来持续了40多年的高增长，升格为世界第二大经济体，主要得益于改革开放。1992年，中国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，这项重大的体制改革使中国经济赢得了20多年年均增速超过9%的经济增长奇迹时期，同期居民消费和企业投资并驾齐驱、高速增长。可以说，改革开放带来的变化是长期的，作用是全局性的，效果是持久的。事实告诉我们，就扩大内需促增长来看，改革比政策更重要，改革开放的作用明显大于、强于扩大内需的短期政策。当然，改革开放与政策密不可分——改革开放目标需要通过许多政策措施来实现，许多政策措施也是和改革开放联系在一起的。正因为如此，笔者提出“改革和政策协同推进”。通过深化改革和高水平对外开放，展现更好的发展前景、更大的发展空间、更宽松的发展环境，这样才能提振市场主体的信心，改善和稳定人们的预期。做好下半年经济工作，要“全面深化改革开放，加大宏观政策调控力度”，表明中央决定通过改革和政策协同推进与发力来化解内需不足，促进经济回升好转，而不是只依靠政策这单一杠杆。

第一，扎实推进经济体制改革，激发民间投资活力。7月24日，中共中央政治局会议强调“要持续深化改革开放，坚持‘两个毫不动摇’，切实提高国有企业核心竞争力，切实优化民营企业发展环境”。把“两个毫不动摇”落到实处的关键是要在法律上和经济活动中把国有企业和民营企业置于同等重要的地位。21世纪以来，党中央和国务院已经先后出台了4部共131条关于支持和促进民营经济发展的文件，“两个毫不动摇”一以贯之。党的十七大报告在坚持“两个毫不动摇”的基础上又进一步提出“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。党的十八大报告在强调“两个毫不动摇”的同时，进一步提出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。这就把多种所有制形式、多种经济成分并存和共同发展由政策规定层面提升到法律制度层面。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确定为中国的基本经济制度，第一次把非公有制经济与公有制经济放在同等重要的地位并列表述，强调“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。近日，《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确提出，民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础。

第二，协同推进市场化改革和政府改革，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。市场经济的最大优势是尊重市场主体的自由选择、自主决策，在产权保护的基础上形成有效的激励机制，从而可以充分调动市场主体的积极性，充分发挥个人的潜力，真正实现各尽所能，夯实经济发展动力的微观基础。同时减少过多的、不必要的政府干预，通过体制改革实现政府决策和行动的民主化、科学化和法治化。真正落实“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。要扩大内需必须深化供给侧结构性改革，因为需求规模及其增长、需求结构变化归根到底是由制度体制因素决定的。深化改革那些阻碍需求结构优化和需求增长的体制机制正是供给侧结构性改革的题中应有之义。正因如此，7月24日，中共中央政治局会议强调“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。

第三，推进城乡一体化改革，活跃资本市场和房地产市场。新时代中国最大的市场空间在农村。与城镇、工业和国防发展相比，我国农业农村发展是相对滞后的，这从另一个角度表明扩大内需最大的空间、最大的潜力在农业农村。农业农村现代化建设、农业强国建设需要大量的基础设施，农业产业化、新兴产业链供应链建设，农业经济结构调整和技术升级，农业农村创新、创业，农民改善住房和生活环境，都需要大量的投入和资金支持。2022年农村居民人均收入和人均消费分别是城镇居民的41%和55%，可见，农业农村有很大的投资空间和消费潜力，推进城乡一体化改革和城乡融合发展，建成全国统一大市场，形成完整、畅通的经济内循环体系，必将释放大规模的内需潜力，有效缓解内需不足矛盾。资本市场既是连接投资和消费的市场，也是连接内循环和外循环的市场，还是直接影响投资者、消费者信心和预期的市场。房地产市场则是和40多个行业相关联的市场，它的兴衰状况影响到上下游行业的发展进程。扩大内需，促进经济稳步回升，需要通过改革和政策调整来活跃这两大市场。

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

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